การปฏิรูปการปกครองสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ

ธนพนธ์ รงรอง

สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (ที่มา: http://th.wikipedia.org/wiki/สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ)

        สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ หรือ พระเจ้าช้างเผือก (เนื่องจาก เมื่อปี พ.ศ.2014 พระองค์ได้ทรงรับช้างเผือก ซึ่งนับเป็นช้างเผือกช้างแรกของกรุงศรีอยุธยา) ทรงเป็นพระราชโอรสของสมเด็จพระเจ้าสามพระยา ทรงขึ้นครองราชย์เมื่อ พ.ศ.1991 ด้วยความชอบธรรม และในสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถนั้น ที่เห็นเด่นชัดที่สุด เห็นจะเป็นการปฏิรูปการปกครองในราชอาณาจักรอยุธยา พระองค์ทรงแยกอำนาจการบริหารฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือนออกจากกัน ทรงปฏิรูปการปกครองส่วนภูมิภาค ยกเลิกระบบเมืองลูกหลวง โดยแบ่งหัวเมืองเป็น หัวเมืองชั้นใน หัวชั้นนอก ประกอบด้วย หัวเมืองชั้นตรี หัวเมืองชั้นโท และหัวเมืองชั้นเอก ซึ่งจะกำหนดเมืองแต่ละเมืองให้อยู่ในหัวเมืองชั้นใดนั้น ขึ้นอยู่กับขนาดและความสำคัญเมืองนั้นๆ และหัวเมืองสุดท้ายคือ หัวเมืองประเทศราช จากนั้นพระองค์ยังทรงกำหนดให้ทุกคนในอาณาจักรมีศักดินาประจำตัว ไม่ว่าจะเป็น ไพร่ ทาส จนถึงขุนนางชั้นสูงสุด การปฏิรูปกฎหมายศาล พระองค์ก็ทรงทำเช่นกัน โดยแยกหน้าที่ออกเป็น 2 ฝ่าย ได้แก่ ฝ่ายรับฟ้อง และฝ่ายตรวจสำนวนและตัดสินคดีความ และสุดท้ายพระองค์ทรงตรากฎมณเฑียรบาลขึ้นใช้ เพื่อบริหาร กำกับ ควบคุม ดูแล ราชวงศ์ และราชสำนักอยุธยา
         การปฏิรูปการปกครองส่วนกลาง พระองค์ทรงรวมอำนาจเข้าสู่ราชธานีและแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ของฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือนออกจากกัน กล่าวคือ ฝ่ายทหาร ให้มีสมุหกลาโหมเป็นผู้จัดการดูแล จะได้รับบรรดาศักดิ์เป็นเจ้าพระยามหาเสนาบดี มีอำนาจหน้าที่ตรวจตราราชการฝ่ายทหารทั่วราชอาณาจักร จัดการเกี่ยวกับการป้องกันราชอาณาจักร ตระเตรียมบำรุงกำลังทหาร อาวุธยุทธภัณฑ์ สัตว์พาหนะ เสบียงอาหาร และหน้าที่อื่นๆที่เกี่ยวกับความปลอดภัยของราชอาณาจักร และฝ่ายพลเรือน ให้มีสมุหนายกเป็นผู้จัดการดูแล จะได้รับบรรดาศักดิ์เจ้าพระยาจักรีศรีองครักษ์ มีอำนาจหน้าที่ปกครองข้าราชการฝ่ายพลเรือนทั่วราชอาณาจักร ซึ่งมีการแบ่งหน้าที่ออกเป็นจตุสดมภ์ 4 กรม (แผนก) ได้แก่

1. กรมเวียง เปลี่ยนชื่อเป็น นครบาล ให้มีพระยานครบาลหรือพญายมราชเป็นผู้บริหาร มีอำนาจหน้าที่ปกครองท้องที่ ดูแลความสงบเรียบร้อยและความเป็นอยู่ของประชาชน
2. กรมวัง เปลี่ยนชื่อเป็น  ธรรมาธิกรณ์ ให้มีพระยาธรรมาธิกรณาธิบดีหรือออกพญาธรรมาธิบดีเป็นผู้บริหาร มีอำนาจหน้าที่ดูแลกิจการภายในราชสำนัก และพิจารณาพิพากษาคดีความ คล้ายๆกับ ศาลสูงของแผ่นดิน ปฏิบัติให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล
3. กรมคลัง เปลี่ยนชื่อเป็น โกษาธิบดี ให้มีพระยาโกษาธิบดีหรือออกญาศรีธรรมราชเดชะเป็นผู้บริหาร มีอำนาจหน้าที่รับจ่ายและเก็บรักษาพระราชทรัพย์ที่ได้มาจากส่วย ภาษีอากรต่างๆ จากการทำการติดต่อค้าขายกับต่างชาติ การค้าสำเภา สินค้าหลวง ซื้อของที่ต้องใช้ในราชการ และขายสิ่งของเหลือใช้ที่อยู่ในพระคลัง (ต่อมามีการตั้งกรมท่าซ้าย ท่าขวา เพื่อติดต่อค้าขายกับต่างชาติโดยตรง)
4. กรมนา เปลี่ยนชื่อเป็น เกษตราธิการ ให้มีพระเกษตราธิบดีหรือออกญาพลเทพเป็นผู้บริหาร มีอำนาจหน้าที่ในการออกตรวจตราที่นา ที่ไร่ และออกสิทธิ์ในที่นาซึ่งถือว่าสำคัญมาก เพราะอาชีพทำนา ถือเป็นอาชีพหลักของประชาชน

        การแยกหน้าที่ฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือนนั้น ตะกระทำเฉพาะในช่วงที่บ้านเมืองสงบ แต่เมื่อเกิดศึกสงคราม ฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือนจะต้องรวมกำลังเข้าด้วยกันเพื่อต่อสู้ศัตรูและป้องกันบ้านเมือง
        การปกครองส่วนภูมิภาค ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ได้ทรงวางหลักการปกครองหัวเมืองต่างๆให้เป็นแบบเดียวกับราชธานี โดยจัดให้มีจตุสดมภ์ตามหัวเมืองต่างๆ และทรงยกเลิกระบบเมืองลูกหลวง และทรงยกเลิกการเป็นระบอบอาณาจักรสุโขทัย (มีเมืองพิษณุโลกเป็นศูนย์กลางการปกครอง) โดยใช้ความสัมพันธ์แบบเครือญาติ(โดยพระมารดาของพระองค์เป็นพระราชวงศ์สายพระร่วง) และระบบการเมืองที่เข้มแข็งกว่าเข้าไปจัดการ แล้วแยกหัวเมืองต่างๆในอาณาเขตเชลียง (สวรรคโลก) ออกเป็นเมืองๆ ขึ้นตรงต่ออยุธยา ราชธานีของราชอาณาจักร ซึ่งมีเมืองที่อยู่ใกล้ราชธานีให้จัดเป็นหัวเมืองชั้นใน ส่วนเมืองที่อยู่ไกลให้จัดเป็นหัวเมืองชั้นนอก ให้ผู้ปกครองมีอำนาจสิทธิขาดและมีอำนาจบังคับบัญชาหัวเมืองเล็กๆที่อยู่รายรอบ โดยต้องขึ้นตรงต่อราชธานี ซึ่งพระองค์ทรงจัดแบ่งเป็น ดังนี้ 
        - หัวเมืองชั้นใน (จัตวา) กำหนดเมืองต่างที่อยู่ใกล้กับราชธานีเป็นเมืองชั้นจัตวา เช่น เมืองราชบุรี เพชรบุรี นครสวรรค์ กาญจนบุรี สุพรรณบุรี และชลบุรี เป็นต้น หัวเมืองเหล่านี้จะอยู่ภายใต้การควบคุมของราชธานีโดยตรง มีผู้ปกครอง เรียกว่า “ผู้รั้ง” (ไม่เรียกว่า “เจ้าเมือง” เพราะไม่มีอำนาจสิทธิขาดอย่างเจ้าเมือง) ซึ่งเป็นขุนนางที่ถูกแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ให้ไปปกครอง 
        - หัวเมืองชั้นนอก หรือ เมืองพระมหานคร คือ หัวเมืองซึ่งอยู่นอกเขตราชธานีออกไป กำหนดฐานะเป็นหัวเมืองชั้นเอก โท ตรี โดยลำดับตามขนาดและความสำคัญของเมือง ดังนี้
                1. หัวเมืองชั้นตรี คือ หัวเมืองที่อยู่ภายนอกเขตราชธานีออกไปก่อนถึงเมืองหน้าด่าน เช่น เมืองพิชัย พิจิตร จันบูรณ์ ไชยา ชุมพร และพัทลุง เป็นต้น
                2. หัวเมืองชั้นโท คือ เมืองที่เคยเป็นเมืองหน้าด่านไกลออกไปอยู่นอกเขตราชธานี โดยแต่งตั้งให้ขุนนางชั้นพระยาหรือพระ ไปปกครอง เช่น เมืองสวรรคโลก นครราชสีมา สุโขทัย และกำแพงเพชร เป็นต้น
                3. หัวเมืองชั้นเอก คือ หัวเมืองที่อยู่นอกเขตราชธานีและไกลออกไปจากหัวเมืองชั้นโท พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งเจ้านาย ซึ่งมักจะมีตำแหน่งลงท้ายว่า “ราชา” ไปปกครอง บางครั้งให้ขุนนางชั้นเจ้าพระยาไปปกครอง เจ้าเมืองเหล่านี้มีอำนาจเท่าเทียมกับเจ้าประเทศราช เช่น พิษณุโลก และนครศรีธรรมราช เป็นต้น
        หัวเมืองชั้นนอกนี้อาจมีเมืองเล็กรายรอบเช่นเดียวกันกับราชธานี พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งพระราชวงศ์หรือข้าราชการชั้นสูงให้เป็นเจ้าเมือง เสมือนผู้แทนพระองค์ มีอำนาจการบริหารสิทธิ์ขาด 
        - หัวเมืองประเทศราช คือ เมืองของชาวต่างชาติที่ยอมเป็นเมืองขึ้นของอยุธยา เช่น ทะวาย ตะนาวศรี เชียงกราน และมะละกา เป็นต้น ซึ่งยังคงให้เจ้านายเดิมของเมืองนั้นๆปกครองตามจารีตประเพณีของตน อยุธยาไม่ได้เข้าไปควบคุมโดยตรง แต่หัวเมืองเหล่านี้จะต้องถวายต้นไม้เงิน ต้นไม้ทอง พร้อมเครื่องราชบรรณาการ ให้กับอยุธยา มีกำหนด 3 ปี และเมื่อเกิดสงครามต้องส่งกองทัพมาช่วย

แผนภาพแสดงการปกครองส่วนภูมิภาคในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ (ภาพโดย ธนพนธ์ รงรอง)

        การปกครองท้องถิ่น ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ มีการแบ่งเขตการปกครองออกเป็นหน่วยต่างๆ เริ่มจากหลายบ้าน (ครอบครัว) รวมกันเป็นหมู่บ้าน มีผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้ปกครอง หลายหมู่บ้านรวมกันเป็นตำบล มีกำนัลซึ่งมีตำแหน่งเป็น พัน ปกครอง หลายตำบลรวมกันเป็น แขวง มีหมื่นแขวงเป็นผู้ปกครอง และหลายๆแขวงรวมกันเป็นเมือง มี ผู้รั้ง เป็นผู้ปกครอง
        การออกไป พระราชกำหนดศักดินา ของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ศักดินา คือ ที่ดิน ที่พระมหากษัตริย์จะประทานให้กับขุนนางตำแหน่งต่างๆ ซึ่งพระองค์ได้ทรงกำหนดให้ทุกคนในราชอาณาจักรอยุธยามีศักดินาประจำตัว ไม่ว่าจะเป็น ไพร่ ทาส จนถึงขุนนางชั้นสูงสุด ยกเว้น พระมหากษัตริย์ไม่ต้องมีศักดินาประจำพระองค์ เช่น ตำแหน่งสมุหพระกลาโหมและสมุหนายกให้ถือครองศักดินาคนละ 10000 ไร่, พระมหาอุปราช ถือครองศักดินา 100000 ไร่ เป็นต้น ซึ่งผู้ที่มีศักดินาถึง 400 ไร่ขึ้นไปเป็นกลุ่มบุคคลที่มีสิทธิมากกว่ากลุ่มที่มีศักดินาน้อยกว่า 400 ไร่ เช่น การที่สามารถเข้าเฝ้าพระมหากษัตริย์ได้, การตั้งทนายแทนตนเองได้เมื่อมีคดีความ และการให้ศักดินานี้เป็นการกำหนดเกณฑ์ในการจัดสรรจำนวนไพร่ในสังกัดของผู้ถือศักดินานั้นๆ ซึ่งการควบคุมไพร่มีมากขึ้นตามลำดับขั้นของศักดินา ถ้าศักดินาสูงก็จะต้องรับผิดชอบคนที่จะเข้ามาเป็นคนในสังกัดมากเช่นกัน
        ศาล แบ่งออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่ ศาลรับฟ้องและศาลปรับ โดยใช้พราหมณ์เป็นฝ่ายตัดสินตามคัมภีร์พระธรรมศาสตร์ และให้ข้าราชการเป็นฝ่ายปรับ
        สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ได้ทรงตรา “กฎมณเฑียรบาล” ขึ้น ซึ่งเป็นกฎในราชสำนักอยุธยา ซึ่งอาจสามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ประเภท ได้แก่

1. ประเภทพระตำรา ว่าด้วยแบบแผน ประกอบด้วยพระตำรา พระราชานุกิจ กำหนดเวลาซึ่งพระเจ้าแผ่นดินทรงประพฤติ พระราชกิจต่างๆประจำเทศกาล ประจำวัน
2. ประเภทพระธรรมนูญ ว่าด้วยตำแหน่งหน้าที่ราชการ ตลอดจน การจัดตำแหน่งต่างๆของพระราชวงศ์
3. ประเภทพระราชกำหนด ว่าด้วยบทบัญญัติสำหรับใช้ในพระราชสำนัก และเป็นข้อบังคับว่าด้วยระเบียบการปกครองในราชสำนักด้วย

        และการสืบราชสันตติวงศ์ สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถได้แต่งตั้งตำแหน่ง “พระมหาอุปราช” (คือ รัชทายาทผู้ที่จะขึ้นครองราชย์ต่อจากพระมหากษัตริย์องค์ปัจจุบัน) ขึ้นเป็นครั้งแรกใน พ.ศ.1981 โดยให้พระราชโอรสองค์หนึ่ง คือ พระราเมศวร เป็นพระมหาอุปราช ให้ขึ้นไปครองเมืองพิษณุโลก

สาเหตุหรือปัจจัยในการปฏิรูปการปกครองสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ
        สามารถแบ่งออกได้เป็น 2 ปัจจัย ดังต่อไปนี้
1. ปัจจัยภายใน
        -  ปัญหาด้านการเมืองและเมืองลูกหลวง เนื่องจากรูปแบบปกครองเดิมตั้งแต่ในสมัยสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 นั้น กล่าวคือ พระมหากษัตริย์ทรงกระจายอำนาจการปกครองให้แก่ เจ้านาย พระราชวงศ์ที่ปกครองเมืองลูกหลวงต่างๆอย่างเป็นอิสระ มีอำนาจสิทธิ์ขาดในการปกครองเมืองของตน ซึ่งความสัมพันธ์ทางการเมืองถูกจำกัดพียงแค่ระบบเครือญาติ ทำให้เมืองดังกล่าวไม่จำเป็นต้องขึ้นตรงต่อกรุงศรีอยุธยา ความจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์จึงมีอยู่เพียงช่วงเวลาที่ทรงแต่งตั้งให้เจ้านายพระราชวงศ์มาปกครองเมืองเท่านั้น เมื่อสิ้นรัชกาลแล้ว เจ้านายหัวเมืองดังกล่าวอาจจะแสวงหาอำนาจและตั้งตนเป็นอิสระหรือเข้าชิงราชสมบัติกับพระมหากษัตริย์รัชกาลต่อมา ทำให้เกิดความวุ่นวายทางการเมืองภายในก่อนสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ดังใน กรณีสมเด็จพระราเมศวรแห่งราชวงศ์อู่ทองสามารถชิงบัลลังก์คืนจากราชวงศ์สุพรรณภูมิได้และปกครองกรุงศรีอยุธยา แต่ฐานอำนาจเดิมของราชวงศ์สุพรรณภูมิก็ยังคงมีอำนาจอยู่ ต่อมาในสมัยของพระรามราชา ซึ่งขึ้นครองราชย์ต่อจากพระราเมศวร เจ้านายผู้ปกครองเมืองสุพรรณภูมิได้ส่งทูตไปเมืองจีน เพื่อแสดงความเป็นเมืองใหญ่อีกเมือง มิได้สนใจความเป็นศูนย์กลางอาณาจักรของกรุงศรีอยุธยา จากนั้นเจ้านครอินทร์แห่งราชวงศ์สุพรรณภูมิก็สามารถยกทัพเข้าชิงบัลลังก์จากพระรามราชาได้สำเร็จ เป็นต้น ส่วนใหญ่เป็นการแย่งชิงราชสมบัติกันระหว่าง 2 ราชวงศ์ คือ ราชวงศ์อู่ทอง และราชวงศ์สุพรรณภูมิ (ซึ่งต่างก็มีความสัมพันธ์กันในระบบเครือญาติ) ด้วยมีเมืองลูกหลวงเป็นฐานในการสะสมอำนาจและกำลังคนเป็นภัยต่อเมืองราชธานี ดังนั้น เมื่อถึงสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ พระองค์จึงยกเลิกระบบเมืองลูกหลวงและส่งขุนนางไปปกครองเมืองเหล่านี้แทนเหล่าพระราชวงศ์ ซึ่งขุนนางดังกล่าว เรียกว่า “ผู้รั้ง” และจะไม่มีอำนาจเต็มในการปกครองเมือง
        - ประชากรในราชอาณาจักรอยุธยา เนื่องจาก อาณาเขตของอยุธยากว้างขวางขึ้น ประชากรมีจำนวนมากขึ้น ปริมาณงานราชการมีมากขึ้น แต่ประชากรไม่มีสังกัด ทำให้เกิดความยุ่งยากซับซ้อนในการบริหารและควบคุมกำลังคน ดังนั้น สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถจึงได้กำหนดศักดินาให้กับทุกคนในราชอาณาจักร เพื่อควบคุมคนให้อยู่ในสังกัดของตน ไม่อาจหนีไปไหนได้ (ไพร่สังกัดมูลนาย)
        - เศรษฐกิจและการค้า เนื่องจากกรุงศรีอยุธยาเป็นเมืองท่าการค้าที่สำคัญกับต่างชาติ ทั้งการเก็บภาษี และการรับส่วยจากหัวเมืองต่างๆ ทั้งเมืองลูกหลวงนั้นสามารถทำการค้าขายสะสมทรัพย์และอำนาจเองได้โดยที่มีเจ้าเมือง ซึ่งเป็นพระราชวงศ์เป็นผู้จัดการเอง ดังนั้นในสมัยสมเด็จพระไตรโลกนาถ จึงยกเลิกระบบเมืองลูกหลวง และให้มีตำแหน่งพระยาโกษาธิบดี เป็นผู้จัดการดูแลโกษาธิบดีหรือกรมคลัง ทำหน้าที่ดูแลบริหารในเรื่องของการค้าขาย จัดเก็บภาษีต่างๆ จัดการเรื่องการส่งส่วยจากหัวเมืองในราชอาณาจักร และรักษาพระราชทรัพย์
2. ปัจจัยภายนอก
        - ประชากรของหัวเมืองชั้นนอก คือ ประชากรส่วนหนึ่งในราชอาณาจักรอยุธยา การปฏิรูปจัดตั้งหัวเมืองชั้นนอกนั้นเป็นประโยชน์มาก คือ ในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถนั้นได้รวมอาณาจักรสุโขทัยเข้าเป็นส่วนหนึ่งของอาณาจักรอยุธยา ทำให้ประชากรในอาณาจักรสุโขทัยหรือประชากรในเมืองที่ถูกจัดตั้งให้เป็นหัวเมืองชั้นนอกทั้งหมดนั้น กลายเป็นประชากรส่วนหนึ่งในราชอาณาจักรอยุธยาด้วย ซึ่งเมื่อกล่าวถึงด้านกำลังคนนั้นสำคัญมาก คนๆหนึ่งสามารถทำได้หลายหน้าที่ ทั้งทำนา ทำไร่ เป็นทหาร และอาชีพอื่นๆ โดยเฉพาะเมื่อประชากรเป็นกำลังคนสำคัญในการทำศึกสงคราม ทั้งทำหน้าที่หาเสบียงอาหาร และเป็นนักรบในสมรภูมิ เป็นต้น อีกทั้งยังสามารถเทครัวราษฎรจากหัวเมืองชั้นนอกมาเป็นกำลังในการผลิตและปกป้องราชธานีได้อีกด้วย
        - อิทธิพลของราชวงศ์พระร่วงแห่งอาณาจักรสุโขทัยกับอาณาจักรล้านนา การจัดตั้งหัวเมืองชั้นนอกหรือเมืองพระยามหานครของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถนั้น ก็เพื่อการล้มล้างอำนาจราชวงศ์พระร่วงในอาณาจักรสุโขทัยฝ่ายเหนือ ซึ่งเป็นการป้องกันมิให้ราชวงศ์พระร่วงหรือสุโขทัยเอาใจออกห่างอยุธยาโดยการหันไปเป็นพันธมิตรกับพระเจ้าติโลกราชแห่งอาณาจักรล้านนา ซึ่งกำลังมีความเข้มแข็ง ในสมัยของพระองค์ ถ้าหากอยุธยาไม่มีอาณาจักรสุโขทัยแล้ว อยุธยาก็ขาดเมืองด่านหน้าในการป้องกันการรุกรานของล้านนา ดังจะเห็นในกรณีของการเป็นกบฏของพระยายุทธิษเฐียร ซึ่งก่อนหน้าการกบฏ สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถได้แต่งตั้งให้พระยายุทฐิเสถียรซึ่งเป็นพระราชวงศ์สายสุโขทัย ไปปกครองเมืองพิษณุโลก แต่ปรากฏว่าพระยายุทธิษเฐียรเป็นกบฏไปเข้ากับล้านนา สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถจึงเสด็จขึ้นไปปกครองพิษณุโลกด้วยพระองค์ และให้พระราชโอรสปกครองกรุงศรีอยุธยา อาจเท่ากับการย้ายราชธานีไปที่เมืองพิษณุโลกเลยก็ว่าได้
        - หัวเมืองเหนือ ด่านหน้าของราชอาณาจักรอยุธยากับล้านนา (ปัจจัยทางภูมิศาสตร์) คือ เมืองพิษณุโลก นับว่าเป็นหัวเมืองชั้นนอกที่มีความสำคัญมากในสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ เพราะถือเป็นฐานที่มั่นในการป้องกันและเป็นเมืองด่านหน้าให้กับอยุธยา และเพื่อเป็นฐานในการขยายพระราชอำนาจไปยังทางเหนือออกไปอีก พระองค์จึงจัดตั้งหัวเมืองชั้นนอกนี้ขึ้นให้เป็นส่วนหนึ่งของราชอาณาจักรอยุธยา ดังในสมัยของพระองค์ มีการศึกกับล้านนาในแถบหัวเมืองชั้นนอก หรือหัวเมืองเหนืออยู่เป็นเวลาหลายปี ซึ่งทางฝ่ายกองทัพอยุธยาเสียทีพ่ายแพ้กองทัพของล้านนาอยู่หลายครั้งและเสียพระอินทราชาในการศึกกับล้านนาอีกด้วย และเสียหัวเมืองชั้นนอกให้กับล้านนา เช่น เมืองสุโขทัย เมืองศรีสัชนาลัย และเมืองอื่นๆ แต่ขณะที่สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถประทับอยู่ที่เมืองพิษณุโลกนั้น ในที่สุดก็สามารถยึดเมืองเหล่านั้นกลับมาได้หมด

สรุป
        การปฏิรูปการปกครองในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนั้น เป็นการรวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง หรือ พระมหากษัตริย์อยู่ในฐานะศูนย์กลางแห่งอำนาจ พระองค์ทรงกำหนดศักดินาประจำตัวทุกคนในราชอาณาจักร (ยกเว้นพระมหากษัตริย์) เพื่อบริหารคุมควบคนและสังคม ซึ่งประชาชนจะมีสังกัดของตนเอง ทรงแต่งตั้งอัครมหาเสนาบดี 2 ตำแหน่ง คือ สมุหกลาโหม รับผิดชอบงานฝ่ายทหาร และสมุหนายก รับผิดชอบงานฝ่ายพลเรือน ทั้งยังเป็นการคานอำนาจกันมิให้ตำแหน่งใดมีอำนาจมากเกินไป รวมถึงการจัดตั้ง จตุสดมภ์ เพื่อการจัดการงานในด้านต่างๆง่ายขึ้นในราชธานีทั้งในด้านความเป็นอยู่ของประชาชน เรื่องในราชสำนัก การค้าขายกับต่างชาติ การเก็บภาษี การรับส่วยจากหัวเมือง และการเกษตร พระองค์ทรงยกเลิกระบบเมืองลูกหลวง เนื่องจากมีการสะสมอำนาจจากเมืองลูกหลวงและเข้าชิงบัลลังก์อยุธยาอยู่บ่อยครั้งก่อนถึงสมัยของพระองค์ จากนั้นพระองค์ทรงแบ่งหัวเมืองออกเป็นหัวเมืองชั้นในและหัวเมืองชั้นนอก (หัวเมืองชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี ชั้นจัตวา) เพื่อป้องกันสุโขทัยเป็นพันธมิตรกับล้านนา พระองค์จึงทรงชิงผนวกสุโขทัยเข้าเป็นส่วนหนึ่งของราชอาณาจักรอยุธยาก่อน โดยใช้ระบบเครือญาติและระบบการเมืองที่เข้มแข็งกว่า ซึ่งสุโขทัยมีเมืองพิษณุโลกเป็นศูนย์กลางการปกครอง และกลายเป็นเมืองที่สำคัญในการเป็นฐานและด่านหน้าปะทะกับอาณาจักรล้านนาที่กำลังมีความเข้มแข็งมากในสมัยของพระองค์ จนถึงในรัชกาลต่อมาเมืองพิษณุโลก ก็ยังมีความสำคัญในฐานะราชธานีฝ่ายเหนือของราชอาณาจักรอยุธยา เนื่องจากยังคงมีเจ้านายเชื้อสายราชวงศ์พระร่วงแต่เดิมยังอยู่ จึงจำเป็นต้องส่งราชโอรสองค์ใหญ่ หรือผู้ที่เป็นพระมหาอุปราชไปปกครองเมืองนี้
        การปฏิรูปการปกครองในรัชกาลสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถนี้สำคัญมาก เนื่องจากเป็นการปฏิรูปที่เป็นระบบ และชัดเจนมากขึ้นกว่าในรัชกาลก่อนๆมาก เป็นการบริหารราชการจากบนสุดสู่ล่างสุด โดยมีระบบศักดินากำหนดชั้นชนและอำนาจหน้าที่ของแต่ละบุคคล และรูปแบบการปกครองของพระองค์ถูกใช้ตั้งแต่ในรัชกาลของพระองค์จนถึงรัชกาลสุดท้ายของอยุธยา อาจถูกเปลี่ยนแปลงบ้างในรัชกาลหลังๆแต่ก็ยังคงรูปแบบเดิมไว้ โดยเฉพาะในเรื่องของระบบศักดินา

บรรณานุกรม

• ชาญวิทย์ เกษตรศิริ และคณะ. เมืองต่างๆสมัยอยุธยา. พิมพ์ครั้งที่ 8. กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์, 2550.
• ดนัย ไชยโยธา. ประวัติศาสตร์พัฒนาการของมนุษย์และอารยธรรมในราชอาณาจักรไทย. กรุงเทพฯ: โอเดียนสโตร์, 2551.
• พิมาน แจ่มจรัส. วันสวรรคตของ 66 กษัตริย์. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ: สร้างสรรค์บุ๊คส์, 2547.
• สมบัติ ธำรงธัญวงศ์. การเมืองการปกครองไทย:พ.ศ.1762-2500. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ: เสมาธรรม, 2552.
• ศรีศักร วัลลิโภดม. กรุงศรีอยุธยาของเรา. พิมพ์ครั้งที่ 8. กรุงเทพฯ: โอเดียนสโตร์, 2551.